1. Art and Diseño

II Congreso de Administradores Públicos Mexiquenses
Hacia el gobierno basado en la gobernanza democrática en los
municipios: una amplia oportunidad
José Francisco Garduño Gómez 1
Resumen
Este trabajo realiza un análisis crítico sobre la institución municipal y aporta
elementos que permitan promover la gobernanza democrática en los gobiernos
locales; como una condición sine qua non para lograr el desarrollo, la integración
de capacidades y por supuesto garantizar la mejora de resultados dentro de la
gestión pública municipal. Establece también una guía para comprender las
bondades de gobernar bajo un sentido de gobernanza en la toma de decisiones y
apuntar al establecimiento de un gobierno con amplio soporte ciudadano en torno
a las políticas públicas y acciones a realizar en las comunidades. Propone al final
acciones y propuestas para avanzar hacia una administración pública progresiva.
Introducción
El ejercicio de un gobierno municipal, debe entenderse en la configuración de la
célula de autoridad más cercana a la ciudadanía, y por lo tanto en construir un
poder público de puertas abiertas, capaz de responder a la gestión y prevención
de cualquier conflicto en su comunidad. Bajo la premisa de la gobernanza, que
construye una acción coordinada entre gobierno, sociedad civil organizada e
instituciones privadas, las autoridades formales se encuentran en condiciones de
articular políticas públicas encaminadas a atender la realidad de cada comunidad,
que pueden distar una de otra, aun cuando pertenezcan al mismo territorio,
(Canto, 2012).
En esa obligatoriedad por establecer políticas públicas de atención
inmediata a las demandas sociales, los gobiernos municipales tienen frente a sí, el
reto de convertir su autonomía en una fortaleza no sólo presupuestal sino
institucional, para una toma de decisiones que posibilite una mejora en los
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Presidente Municipal Electo de Tenango del Valle, Estado de México.
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servicios públicos, de diseño urbanísticos de las ciudades y de desarrollo humano
para sus habitantes.
En la medida en que la gobernanza tiene como premisa los sistemas
democráticos, la democracia entonces debe transitar de los procesos electorales
en que se cimienta la legitimidad de sus autoridades hacia la participación social,
que de forma activa y permanente, posibilite un ejercicio de gobierno ciudadano, a
partir de esquemas como presupuestos ciudadanos, la consulta popular y la
atención ciudadana a problemáticas comunes.
En ese entramado, las autoridades municipales deben resurgir como
articuladores de acciones comunitarias, en donde se impulse la organización
social como una condición indisoluble de la legitimación institucional. Los
gobiernos locales tienen un desafío en la medida de que su toma de decisiones
atienda los reclamos comunitarios y no a intereses de grupo que limitan la acción
de gobierno a grupos minoritarios.
El objetivo de este trabajo, es abrir la discusión sobre cómo puede ayudar el
concepto de gobernanza en el gobierno municipal a establecer mecanismos que
mejoren la democracia y permitan una mayor cercanía entre gobierno y
ciudadanos. La hipótesis que sustenta este trabajo está basada en reconocer las
amplias posibilidades que tienen los ciudadanos para incidir en la toma de
decisiones que realiza el gobierno municipal, mediante la información que tienen,
la posibilidad de participar activamente y sobre todo, ante las nuevas formas de
gobierno que escucha y atiende a la población.
La construcción de un gobierno ciudadano
El diseño de las políticas públicas pasa por la necesidad de conocer las
características sociodemográficas, urbanísticas, ambientales y económicas del
municipio, pero además por identificar el potencial del municipio para generar
condiciones de desarrollo humano, que representa un polo de atracción hacia el
exterior y de vinculación y asentamiento hacia el interior. Promover y alentar la
participación de los ciudadanos, otorgará también mayor legitimidad a los
gobiernos locales. Es un tradeoff, dentro de la política municipal; indispensable
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para avanzar en la calidad democrática, pero también en el gobierno abierto,
transparente y con amplia legitimidad para gobernar.
En la configuración por reconocer y conocer el municipio, es donde la
participación ciudadana se vuelve crucial, en tanto que las organizaciones civiles
se convierten en los principales vigilantes para identificar las carencias sociales,
las deficiencias gubernamentales, los desperfectos urbanos y los ámbitos de
atención en los que se debe concentrar toda acción de gobierno, (Bolos, 2003).
En paralelo, son los ciudadanos quienes distinguen con claridad el potencial
económico, el atractivo turístico, la vocación productiva, en suma los elementos
que puedan capitalizar el desarrollo de una región, dadas sus circunstancias
históricas, geográficas, poblacionales, climáticas, ambientales y culturales.
Apoyados en las organizaciones, los actores sociales obtienen un amplio
reconocimiento y capital humano; al cual el gobierno no puede menospreciar.
El cambio de paradigma hacia una gobernanza efectiva, se debe construir
en dos vías: primero, una nueva generación de ciudadanos incluidos en
organizaciones civiles, y desde esas instituciones legitimadas, un involucramiento
con las instituciones de gobierno, que formulen demandas asequibles de la
ciudadanía; y en segundo, un gobierno que determine respuestas asertivas desde
el poder público, en la medida de sus capacidades financieras y facultades
legales. La interacción entre ambos niveles de acción resulta fundamental para
atender lo necesario y solucionar lo urgente en cada comunidad.
Incluso en la búsqueda de esta relación fructífera, la productividad y
eficiencia en la toma de decisiones se convierte en un activo dentro del gobierno
local (Escofet, 2006). Los modelos de gestión, basados en resultados que
actualmente se insertan en formas innovadoras de gobierno tienen también una
visión tomada de la nueva gestión pública, donde es posible desarrollar
eslabonamientos internos, comprender la vocación productiva del municipio y
avanzar hacia la sustentabilidad y gobernanza local.
De acuerdo a Hyden, retomado por Prats (2001), “la gobernanza es la
gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada puesta en el
fortalecimiento de la legitimidad del espacio público”. En un sentido amplio, la
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gobernanza se refiere a la “metapolítica” que el propio Prats relaciona a la
estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores
de la sociedad civil.
Si pudiera existir una gobernanza deseable entre las autoridades de
gobierno, las organizaciones ciudadanas y las instituciones privadas, los
Ayuntamientos podrían erigirse en una figura de gobernabilidad cercana a la
sociedad civil organizada. Los gobiernos municipales siguen representando la
autoridad más cercana a sus gobernados, derivado de su diseño institucional pero
en paralelo tienen acotaciones legales, financieras e institucionales que deben
resolverse en el mediano plazo para fortalecer su toma de decisiones.
Por ejemplo, la autonomía de los municipios debe convertirse en una
fortaleza institucional para capitalizar su capacidad de gestión, aumentar su
capacidad recaudatoria y generar mecanismos de una atención que vincule sus
acciones y planes de gobierno con las necesidades sociales.
En toda acción del poder público, que apueste por la efectividad de su
gestión de gobierno deben crearse incentivos de participación social. El gobierno
municipal, en la medida de su cercanía comunitaria puede construir acciones de
interacción para conocer las necesidades y demandas de su población, y a partir
de ahí diseñar la planeación y ejecución de sus políticas públicas.
Los incentivos de participación social están encaminados a construir un
gobierno ciudadano. Es decir, que el gobierno se acerque a escuchar las
necesidades de sus gobernados, pero particularmente que asuma en su
planeación estratégica y el ejercicio de políticas públicas la colaboración social
para resolver los intereses comunes, de acuerdo a la naturaleza de cada
comunidad. Los ciudadanos asumen además una alta responsabilidad social.
En este entramado, se posibilita recorrer rutas ya exploradas por gobiernos
locales que han permitido generar sinergias positivas entre la administración
pública municipal y la ciudadanía. En ese diseño institucional se pueden explorar
acciones como el presupuesto participativo, las audiencias ciudadanas, las
consultas populares y un fortalecimiento a la capacidad de gestión de autoridades
auxiliares o por parte de organizaciones civiles asentadas en el municipio.
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El reto entonces se vincula con la sociedad civil para que asuma un papel
mucho más activo y participante. Se trata de que se conviertan en agentes de
cambio para caminar junto con sus autoridades el camino de la gobernabilidad, y
con una actitud propositiva, se construyan condiciones para una toma de
decisiones que facilite las tareas de un gobierno comunitario, abierto, incluyente.
Avanzar en esa vía no es fácil, pero sí posible; en la medida en que se pueda
construir un espacio de confianza entre gobierno y sociedad.
Innovar en el gobierno municipal
En ese sentido, la innovación es fundamental. Por parte de los gobiernos
municipales se considera indispensable apostar al diálogo permanente, al debate
y deliberación, conciliación de intereses y la tolerancia política, que impulse un
plan de gobierno concentrado en las necesidades de toda la población, y por
antonomasia privilegiar la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes.
En gran medida, se abandona la idea de un gobierno benefactor, para
erigirse en un diseño institucional capaz de gestionar lo necesario para mejorar el
entorno urbano, económico, social, ambiental y administrativo del municipio.
Retomando a Mecalf, citado por Prats (2001), se entiende que la gestión pública
se refiere al cambio, no a nivel organizaciones o micro sino a nivel macro o
estructural orientado a la transición hacia un nuevo marco institucional. Es fácil
reconocer que cambiar las reglas del juego es un cambio de naturaleza diferente
al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales.
Al final, las autoridades podrán asumir una amplia legitimidad como
representantes de los intereses comunes de las regiones que integran el
municipio, en donde se otorga una atención tangible y una respuesta cercana a las
necesidades, demandas y carencias que son alimentadas por la participación
organizada de la sociedad, para otorgar soluciones con efectividad. Existen
amplios ejemplos donde la sociedad civil se ha organizado y establecido
mecanismos de control, dirección y desarrollo de cluster productivos.
Para Córdova (2007) el concepto de “gobernanza” ha dejado de referirse “al
equilibrio dinámico entre demandas sociales y respuestas gubernamentales” para
consolidarse como un “marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que
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sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las
organizaciones y las empresas”.
De la mano de la gobernanza, se avanza sobre un modelo gerencial en las
decisiones de todo gobierno municipal que promueva la descentralización de los
servicios públicos, para que su capacidad de operación y ejecución sea más
ajustable a las necesidades de una sociedad creciente y apremiante en sus
carencias y demandas, pero particularmente en la exigencia de contar con
respuestas sólidas, inmediatas, eficaces y contundentes.
Los gobiernos gerenciales, no basta con atender un control de procesos en
las acciones de la administración pública. Una consideración que se convierte en
exigencia es que los objetivos fijados en todo plan de gobierno municipal puedan
ser sujetos a una evaluación permanente de su eficacia, que tenga en su
ejecución la posibilidad de enmendar cualquier toma de decisiones para adaptarse
a una sociedad cambiante, y a necesidades siempre variantes en el municipio.
Siguiendo a los teóricos que establecen la innovación como una condicionante
para lograr mejores gobiernos, “reinventar al gobierno”, es la premisa fundamental
sobre la cual se debe trabajar, (Santana y Negrón, 1996).
Con ello se entiende, que la administración pública municipal puede
avanzar hacia el desarrollo de metas, causas y proyectos que estén basados en el
consenso y establecimiento de un puente entre gobierno y ciudadanos. No es una
tarea fácil por supuesto, porque supone contar con un cabildo abierto, deliberativo
y sobre todo con amplia capacidad de incidir en las demandas y propuestas
ciudadanas. Pero sin simulación, con arduo trabajo en el desarrollo de
diagnósticos participativos, formulados en el trabajo en comisiones y derivado
también del acercamiento con las organizaciones y los ciudadanos.
Detonar el capital social es una de las imperiosas necesidades que requiere
nuestro país. En el caso del Estado de México, las organizaciones no
gubernamentales se han convertido en aliadas del gobierno para temas como el
combate a la pobreza, desarrollo de capacidades económicas e incluso también
en torno al tema de incidir en programas de prevención social de la violencia y la
delincuencia. Por ello, es un reto que los gobiernos deben asumir.
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La capacidad de calificar los resultados de toda acción de gobierno, otorga
un incentivo adicional a esa sociedad activa y participante. El tema de la
transparencia y rendición de cuentas está muy anclado en la gestión municipal
porque los ciudadanos están cercanos a las gestiones y conocen el trabajo que se
realiza en las comunidades. Se trata de explorar mecanismos cada vez más
abiertos en términos de transparencia y rendición de cuentas. Las autoridades
tienen más que una amenaza, una veta de fortaleza institucional en la medida que
puede acrecentar su confianza con la sociedad civil.
En la visión de la nueva gerencia pública, se trata al ciudadano como cliente
(Santana y Negrón, 1996). De ahí se tomaron muchos de los elementos
innovadores que hoy se están aplicando en la gestión pública municipal y de los
cuales se pueden retomar varios ejemplos sobre todo en el tema de los servicios
públicos. Hernández y Pérez (2013), describen que para avanzar hacia un nuevo
tipo de gobierno es necesario que el ayuntamiento sea un facilitador de
oportunidades y no sólo un gestor de servicios. Es decir, que a través de la
atención de las demandas sociales pueda ayudar a solucionar los problemas;
porque muchas veces las peticiones que recibe el gobierno son para otras esferas
de gobierno: estatal o federal. Pero en la medida en que puedan ser solventadas y
transmitidas se podrá contar con un mayor respaldo social y legitimidad.
El ciudadano siempre tendrá dilemas a resolver con respecto a la relación
que establece con el gobierno. Pero se debe fomentar en todo momento la
cooperación y participación a través de los diversos canales de comunicación
existentes. Hoy en día mediante las redes sociales es posible dar una atención y
cuidado a las peticiones, incluso por correo electrónico o con el cabildo itinerante
que vaya a las comunidades, si es que no existen este tipo de medios; pero lo
fundamental es promover un gobierno abierto. Esto último significa que la
información para cualquier trámite debe estar disponible para todos los
ciudadanos, las gestiones y solicitudes deben tener un mecanismo explícito que
permita su seguimiento y control hasta lograr un alto grado de satisfacción.
Gobernar bajo un nuevo sentido de gobernanza democrática puede ser un
gran reto para los gobiernos municipales, pero con múltiples bondades y por
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supuesto ventajas. Evitar la rigidez burocrática es otra tarea, con la cual se puede
transformar la visión ineficiente a la calidad total en los servicios. La coordinación
interinstitucional también se requiere para lograr acciones conjuntas, con el uso
racional de los recursos públicos.
Otro punto que requiere tomarse en cuenta al desarrollar los planes
municipales y las acciones de gobierno es articular las demandas sociales sobre la
vía del rescate a las tradiciones y la identidad. Esto significa que los gobernantes
deberán ser receptivos en torno a sus peticiones, pero también en torno a su
idiosincrasia, tradición y cultura. Rescatar a las comunidades en sus usos y
costumbres para lograr con ello, acrecentar el capital social, la cohesión e
integración entre los vecinos. Solamente mediante este tipo de estrategias se
podrá caminar con certidumbre en el desarrollo de los nuevos municipios que
requiere nuestro país.
Conclusiones
Los gobiernos municipales tienen una obligación por volver la mirada a la
ciudadanía, para construir gobiernos ciudadanos, que impulse las condiciones
necesarias para establecer planes de gobierno con base en las necesidades
comunitarias y regionales, en presupuestos participativos, derivado de asambleas
ciudadanas, foros sociales y audiencias abiertas.
El gobierno municipal está encaminado en fortalecer su diseño institucional,
y en la medida que es la célula de autoridad más cercana a la sociedad, deberá
actuar de forma consistente, para a partir a su autonomía, abrir los canales de
comunicación más amplios, con respeto y tolerancia a todos los sectores de la
población, sin distingos, ni marginaciones en su territorio. Valorar el talento local
como artesanías, productos locales o vocación productiva permitirá darle un valor
agregado a los municipios e impulsar que detonen acciones productivas.
La sociedad civil tiene en su participación y organización, las características
necesarias para revalorar el régimen democrático como la posibilidad de
representación ciudadana, en tanto que la toma de decisiones del gobierno pueda
concentrarse en las comunidades, de manera cercana, inmediata, consensuada y
conciliadora, como elementos de un gobierno ciudadano y comunitario.
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Las obras y acciones de gobierno deben llevar apropiación ciudadana, por
lo cual el papel de los miembros del cabildo es estar cada vez más cerca de las
causas sociales, mediante el levantamiento del diagnóstico de la problemática
social de las comunidades; hasta la atención certera de sus necesidades. Eso
llevará a una gobernanza democrática y a la eficiencia del gobierno.
Además, en el ejercicio de la comunicación está el reto para ser asertivos
sobre cómo se están solucionando los problemas y mediante qué mecanismos se
podrá acercar la gestión social a las demandas de los ciudadanos. Cuando se dice
que el gobierno debe ser facilitador; es que otorgue diversas posibilidades de
solución; ya que la atención es la primera parte, pero la otra está en solucionar de
manera acertada estos dilemas que se presentan en la gestión pública.
También es cierto que los gobiernos municipales deben generar
condiciones para que la participación social se traduzca en una actividad
colaborativa que se traduzca en una mayor capacidad recaudatoria, al mismo
tiempo que la administración pública se vuelve más eficiente en la ejecución de
presupuestos que sean tangibles a las necesidades de su población.
Los municipios hoy en día pueden recibir financiamiento externo, mediante
la creación y desarrollo de proyectos comerciales, vinculados a su producción
agrícola. Las amplias posibilidades están precisamente en la articulación de
actores en torno al gobierno municipal que puede ser copartícipe de dichas
iniciativas, como se ha logrado exitosamente en varios casos, ya documentados.
Promover el desarrollo endógeno es una de las tareas más importantes que
impone el desarrollo de la función pública; por lo cual el gobierno municipal no
puede ser solamente proveedor de servicios públicos, sino también promotor de
acciones y estrategias ciudadanas que logren la mejora de vida de la población.
En las autoridades municipales está el primer paso de constituir una
gobernanza efectiva, dada su cercanía con la sociedad civil organizada, para
encontrar esquemas y mecanismos de un diseño institucional que responda a su
razón de existencia, para responder con capacidad de gestión a las necesidades
más apremiantes de las comunidades y sus particularidades. Gobernar debe
traducirse en una acción colaborativa entre autoridades y población.
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